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权能必须归属于一定的权利。

由于各级官吏掌握着管理国家和社会的权力，容易利用职权谋取私利，所以封建统治者从维护政权的角度出发，针对官吏这个特殊群体采取了特殊的治理手段。监察结果为检察机关通过司法程序作出相关决定提供依据。

这种观点认为，既然我国宪法规定国家的一切权力属于人民，那么代表人民行使国家权力的各级权力机关就是各种权力合法性的来源。⑩ 最后，此次国家监察体制改革涉及的监察对象包括六大类人员：党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，以及参照公务员管理的人员。由法律授权或者由政府委托行使公共事务职权的公职人员。考察监察委员会所行使监察权的正当性、基本内容及权力效力，必须跳出人民代表大会制度框架，从中国特色社会主义基本政治制度的构成的视野来全面认识我国现行政治体制下各种权力的性质、归属和效力。⑨何家弘认为，保持监察机关的独立性已成为许多国家防治腐败的做法，《联合国反腐败公约》也规定各缔约国的反腐败机构应具有必要的独立性。

监察权进入国家权力体系，依法对公职人员的廉政状况进行必要的监督，可以在制度上进一步强化国家机关履行宪法和法律职责，推动机关廉政建设。①根据凡属重大改革都要于法有据的精神，全国人大常委会委员长会议依法提出了相关议案。因为目前政府对国家银行的基本要求是只准赚不准赔，国家银行无法承担破产造成的贷款损失，但如果充许国家银行在利润中冲销损失，又可能出现地方政府充分运用破产手段啃吃国家银行资金的情况。

现在，人民代表大会制度还不能经常性地控制党政部门的权力。人民代表大会本身反映社会方方面面的利益和愿望的，一旦只有国有利益可以反映，也就失去了其本身的价值，党政部门同样而且可更有成效地反映和代表国有利益。计划的制定和实施作为党政部门的一个基本任务，是党政部门行使权力的重要表现。3、计划尤其是指令性计划本身就具有强制效力。

又如，政策法可由党政部门根据形势和需要迅速立、废、改，灵活多变，因地因时制宜，通俗易懂，立竿见影，不象法律那样，立法需要时间，必须考虑法律的普遍适用性和相对稳定性，并有一套法律术语，要求执法者的一定法律素养才能理解和执行。计划管理经济是社会主义国家职能之一，实现这一职能的主体是握有行政权力的党和政府，在党和政府直接拥有国家所有权时，计划就成为党和政府体现和维护国有利益以及进一步以国有经济的强大实力控制社会经济生活的基本手段，从而使行政计划机制直接成为国有经济的运动形式。

作为党政部门，也许并不意识到自己实际上扮演了立法者的角色，即使意识到这样做不合适，也是无法避免的，因为既然党政部门已负担了全部的国家职能，就不能不使相当一部分政策具有法律的同样效力，否则国家机器就无法正常运转。破产法实施后，最怕国有企业破产的不是破产的企业，而是国家银行。以人民法院为例，对人民代表大会负责主要表现为一年一度的工作报告，而日常工作，由于经费、人员、设施等方面问题必须依靠党政部门解决，受政法委的工作指导，不能不经常考虑党政部门的利益和愿望，执行一些本地的政策。如经济合同法明确规定：订立经济合同必须符合政策，直到80年代中期，立法在规模上、影响上才有显著的扩展。

这种国家权力体制的形成有深刻的历史背景。从实际生活中考察，当代中国的国家权力结构，一直与宪法上的设计有着相当程度的差别。所谓稳定，总是与利益联系在一起的，是社会方方面面的利益相对平衡的一种既有的利益格局。原载《天津社会科学》1991年第6期 进入 孟勤国 的专栏 进入专题： 政策法 。

中国的改革已历经十余年，取得了显著的成就，但与改革的基本目标相比，这只是一个良好的开端。人民法院在破产法实施数年后极少受理破产案件，当然不是因为符合破产条件的企业不多，而是因为无法解决破产中的社会问题。

当代中国的国家权力结构，在宪法上表现为人民代表大会制度。因而，在国有经济的领域中，政策法的权威仍然是相当崇高的。

这是由中国改革的长期性所决定的。按照这一制度，国家权力也同世界上多数国家一样，具有立法、行政和司法权力的区分，分别由立法、行政和司法机关行使，但与三权分立有原则区别的是，中国的行政和司法必须对立法负责，人民代表大会是最高权力机构。前几年，一些学者将国有体制的弊端错位到国有制本身，进而要求改变国家所有制，影响了改革思路的正确性，我们应当引以为鉴。同样，现行司法制度也不能完全制约党政部门的权力。根据我的研究，政策法和法律并存，将是中国今后较长时期的现实的法制状态。同时，改革和发展是在既有的体制条件下进行的，既有体制既是改革的对象，也是改革和发展的社会载体。

承包和租赁虽然有一定的成效，但暴露出来的问题足以说明，这些措施无法解决现行国有体制的根本弊端即行政力量直接控制国有经济的问题。人民代表大会制度开始从宪法走向现实生活。

由于党政部门的行政权力已伸展到立法的领域，其制定的政策就有了被提升为政策法的可能和需要，这是一个自然而然的过程，与党政部门和个人的意志无关。按照现代的一般观念，法律应该是立法的产物。

显然，破产立法时并没有充分了解到这种实际情况。本文的宗旨，就在于此。

当代中国出现影响和作用如此深刻的政策法，必须具有政治上的原因。主要是：从党政部门大一统的国家权力中，开始分化出具有相对独立意义的立法权和司法权。由于改革和发展涉及的是既有利益的调整和新的利益的分配，从而包含着利益冲突及其破坏性后果的风险。这样一种国家权力结构，所产生的只能是政策法。

即便是现在，许多厂长经理也宁可找政府而不愿找法院。改革开放前的国家权力结构，是党领导政府掌握国家权力。

尽管已明确党应在宪法和法律的范围内活动，但这只是一个抽象的自律原则。也很难解释，改革开放为什么不能立即结束政策主导社会的局面。

政法机关长期是党政部门的下属系统，服从于党政部门和各项工作需要。另一方面，大行政的历史传统。

改革后的国有体制依然保持着传统的基本特征。任何一个国家的存在和发展都不能没有强制性的行为规范，区别只在于以什么作为法律的存在方式。如合并债务纠纷的双方企业或撤换拒不接受调处决定的企业领导人，都是一些行之有效的解决办法。一元化领导和党政合一，对于集中力量，提高效率，在客观上很有必要，而且也出现了明显的成效，这一事实加深了人们对大行政传统合理性的认同感。

改革开放后，立法在80年代初期和中期的作用也大不一样。说政策法是一种法律规范而不是原先意义的政策，理由就在于政策法规范中直接含有国家强制力。

2、中国立法还没有足够的经验和技术来保证形成比较完善的法律。例如，清理整顿公司中公司债务的承担问题，国务院直到1990年才发文申明应以民法通则的有关规定加以处理。

中国的改革是全方位的体制改革，工程量大，问题复杂，失误的后果严重。在所有制结构变革与政策作用的同向运动中可以看到，所谓变革，基本上表现为国有制在经济生活中作用范围的扩展或收缩。